Baisse de la TVA dans l’Horeca et les métiers de contact : A quoi s’attendre ?

Opinion

Jean Hindriks (UCLouvain et Itinera) Valerio Serse (UCLouvain et Compass Lexecon)

Le gouvernement belge a décidé du 8 mai au 30 septembre 2021, l’application du taux réduit de TVA de 6% aux services de restaurant et de restauration, y compris toutes les boissons, y compris alcoolisées. La question de la baisse de la TVA dans l’Horeca n’est pas nouvelle. Bien avant la crise Covid, le 30 juin 2009, es trois fédérations Horeca de Belgique, soutenues par l’Union des Classes Moyennes (UCM) et l’UNIZO, avaient lancé un appel commun en vue d’une baisse de la TVA dans le secteur de 21 à 6%. Cette demande était motivée par la décision à l’époque du Gouvernement de François Fillon de faire passer la TVA sur la restauration en France du taux plein 19,6% au taux réduit 5,5% en conformité avec la directive Européenne en matière de TVA. Avant de s’interroger sur l’opportunité de cette baisse temporaire de la TVA en Belgique – dont il ne faut pas sous-estimer le coût budgétaire- une question qui se pose est savoir qui va profiter de la baisse de la TVA ? La théorie nous enseigne que contrairement à certaines intuitions trop rapides, la TVA n’est pas en général transmise intégralement dans les prix, mais elle est partiellement prise en charge par les vendeurs (y compris les employés au travers des salaires) en remontant parfois la chaîne des fournisseurs. Cette possibilité pour le vendeur de capter une partie de la baisse de la TVA est pertinente dans les circonstances actuelles puisque la baisse de TVA en Belgique est une mesure de soutien au secteur de l’Horeca et éventuellement aux métiers de contact.

Dans sa réforme de la TVA le gouvernement Belge stipule que cette baisse de TVA doit être temporaire avec un retour ultérieur de la TVA à son niveau initial de 21%. La question qui se pose alors est de savoir si cette hausse sera à son tour répercutée dans les mêmes proportions que la baisse entre consommateurs et restaurateurs. Pour se faire une idée sur cette question, il est utile de revenir sur les effets de la réforme française.

La réforme française de la TVA sur les restaurants

Une baisse de la TVA de 19.5% à 5.5% a été accordée aux restaurants en Juin 2009 en contrepartie d’un engagement non contraignant -« le contrat d’avenir »- entre les représentants du secteur et le gouvernement que les gains réalisés soient répartis “équitablement” entre baisse des prix (33%), hausse des salaires (33%), et augmentation des profits (33%).    Cette baisse de la TVA en 2009 a été suivie par deux hausses successives de la TVA sur les restaurants de 5.5% à 7% en 2012 et de 7% à 10% en 2014.

Quels ont été les effets de la réforme française ?

Deux économistes Youssef Benzarti et Dorian Carloni ont étudié les effets de cette réforme avec grande précision.[1] Ils ont eu accès à des données détaillées des restaurants français, non seulement en matière de prix, mais aussi du coût des marchandises, des salaires, et des profits. Comme l’économie française était en récession au moment de la baisse de la TVA en 2009, l’évolution des prix des restaurants pourraient avoir été aussi influencée par le contexte économique. Ainsi en période de récession les prix peuvent sensiblement baisser indépendamment de la baisse de la TVA. Pour identifier l’effet de la baisse de la TVA les auteurs ont comparé l’évolution des prix des restaurants après la réforme avec l’l’évolution des prix dans d’autres secteurs de services « comparables » (dont les prix évoluent généralement en parallèle avec ceux de la restauration) et non sujet à la réforme. Ce groupe a servi de « contrefactuel » pour estimer ce qu’aurait été l’évolution des prix des restaurants en l’absence de réforme. C’est similaire au procédé du placebo pour évaluer l’effet d’un traitement.  L’écart dans l’évolution des prix des restaurants par rapport au groupe placebo mesure l’incidence de la baisse de TVA sur les prix.  Ils ont procédé de la même manière pour estimer l’effet des hausses successives de la TVA en 2012 et 2014. Leurs conclusions sont surprenantes.

La baisse de la TVA a principalement profité aux restaurateurs…

Les restaurants ont capté 40 % des gains réalisés, bien davantage que les 33% qu’ils étaient censés obtenir. De quoi ainsi augmenter de 24% leur bénéfice. Les salariés ont bénéficié de 25 % de la baisse. Les fournisseurs ont capté 15% des gains. Quant aux clients, ils ont profité de 20% des gains enregistrés, soit la moitié des gains engrangés par les restaurateurs. La baisse du taux de TVA n’a donc été que très peu répercutée sur le prix des plats. La baisse de la TVA n’a pas non plus eu d’effet sur le chiffre d’affaire hors TVA ce qui signifie que le volume des ventes n’a pas changé. Par contre la marge bénéficiaire des restaurateurs a augmenté par l’effet d’une augmentation du prix hors TVA. La mesure semble donc avoir contribué à redresser la trésorerie des restaurants sans pour autant relancer l’activité. Qu’en est-il de la hausse de la TVA ?

La hausse de la TVA a principalement été répercutée sur les consommateurs…

Les deux augmentations successives du taux de TVA en 2012 et 2014 ont à l’inverse été répercutées plus lourdement sur les consommateurs. La première a fait passer le taux de 5,5 % à 7 %. La moitié de la hausse de la TVA a été répercutée sur les clients. Il en va de même pour le passage du taux de TVA de 7% à 10% en 2014. Les clients ont à nouveau absorbé la moitié de cette hausse de TVA.

Ces estimations indiquent que les propriétaires de restaurants ont augmenté leurs prix à la suite de la hausse de TVA deux à trois fois plus qu’ils ne les ont réduits pour la baisse de TVA. Au final, la baisse temporaire de la TVA se traduit par une hausse durable du prix du restaurant.

On retrouve cette même asymétrie entre hausse et baisse de la TVA pour les métiers de contact qui font aussi l’objet d’une discussion pour une baisse temporaire de la TVA en Belgique.

La réforme finlandaise de la TVA sur les coiffeurs

La Finlande a décidé de réduire la TVA pour les coiffeurs en Janvier 2007 de 22% à 8%. Cette mesure a été décidé en pleine récession économique de la Finlande. La TVA a ensuite été relevée à son niveau initial de 22% en Janvier 2012. Une étude récente[2] a comparé l’évolution des prix des coiffeurs avant et après ces réformes par rapport à l’évolution de ces prix pour les salons de beauté pour qui la TVA est restée inchangée à 22%. Ce groupe de contrôle a permis d’estimer l’incidence de la réforme.

La baisse de la TVA de 20% à 8% a été répercutée pour 40% sur le prix au client et pour 60% sur les profits des coiffeurs. C’était en fait l’intention de la réforme (soutenir temporairement le pouvoir d’achat des coiffeurs). Comme on pouvait s’y attendre ce sont les coiffeurs en difficulté financière qui ont capté la plus grande part de la baisse de la TVA. Le retour de la TVA à son taux initial de 22% en Janvier 2012, lorsque la situation économique s’était améliorée, a été répercutée pour 80% sur les prix des consommateurs contre 20 % sur les profits des coiffeurs. On a donc un effet à la hausse sur le prix deux fois plus important que l’effet à la baisse.

Cette même étude montre que ce biais des effets à la hausse et à la baisse de la TVA est assez général. En analysant les réformes de TVA dans plusieurs pays européens entre 1996 et 2005, on constate qu’en moyenne 13% de la baisse de la TVA est répercutée sur le prix contre 55% en cas de hausse de la TVA. Cela donne un rapport d’un pour quatre entre les effets à la hausse et à la baisse. Une explication possible à cette asymétrie est le fait que les baisses de TVA sont souvent décidées en période de crise comme mesure de soutien aux vendeurs. A l’inverse les hausses de TVA sont décidées en période de reprise, ce qui permet aux vendeurx de répercuter plus facilement la hausse de la TVA sur les prix. En bref on taxe (hausse TVA) quand cela  bouge (haute conjoncture) et on subsidie (baisse de la TVA) quand cela ne bouge plus (basse conjoncture).

Une Exception belge…

Il y a cependant une exception comme le montre l’étude de Hindriks et Serse (2020).[3] C’est le marché de l’électricité où les effets à la hausse et à la baisse sont symétriques. Cette étude se base sur la réforme belge de la baisse de la TVA sur l’électricité de 21% à 6% en avril 2014 suivie du retour de la TVA à 21% en septembre 2015. Le groupe de contrôle utilisé pour évaluer l’impact de la réforme a été celui des PME et indépendants qui ne sont pas soumis à la TVA. L’étude révèle que la baisse et la hausse ultérieure de la TVA ont été intégralement répercutée sur les consommateurs. Cela peut s’expliquer par le fait qu’une composante du prix de l’électricité (les tarifs de distribution et de transport) est régulée et que de nombreux contrats reposent sur des formules d’indexation difficiles à modifier à court terme.

Baisse de la TVA dans l’Horeca : à quoi s’attendre à partir du 8 mai ?

Les réformes de la TVA française et finlandaise suggèrent qu’une baisse temporaire de la TVA se traduit par des prix plus élevés. Dans le cas belge, si on extrapole les résultats de la réforme française, sur base d’un prix de départ de 100 cela impliquerait qu’une baisse de la TVA de 21% à 6% suivie d’un retour ultérieur au taux de 21% se traduirait par une baisse du prix de 2.5% suivie d’une hausse ultérieure du prix de 7,1%. Au final la baisse temporaire de la TVA pourrait donc se traduire par une hausse durable du prix du restaurant de 7.1%-2.5% = 4.6%.[4] L’efficacité de cette mesure pour relancer le secteur Horeca dépendra aussi de la répartition des gains entre les restaurateurs, les fournisseurs et le personnel (dont les étudiants jobistes). Cette répartition dépendra des relations contractuelles et des rapports de forces entre ces acteurs. Dans le cas français, les fournisseurs ont capté 15% des gains et le personnel 25% des gains, contre 40% pour les restaurateurs. L’efficacité dépendra aussi de la réaction des consommateurs. Comme l’indique la réforme française, dans la mesure où une faible partie de la baisse de TVA est répercutée sur les prix, son effet sur les ventes sera réduit. La baisse de la TVA en France suggère que ce sont les marges bénéficiaires qui augmentent et non le volume des ventes. En soi ce n’est pas une mauvaise chose. Mais est-ce la manière la plus efficace de soutenir un secteur en difficulté ? Un principe économique fondamental en économie recommande de s’attaquer à la source du problème avec des politiques ciblées qui ont un impact.  Il est donc essentiel de bien identifier les causes du problèmes (le diagnostic) pour ensuite y apporter des solutions efficaces (analyse d’incidence). On ne fait pas des bonnes politiques à l’aveugle uniquement avec des bonnes intentions.

Annexe : Comment expliquer l’asymétrie des effets à la hausse et à la baisse

Comme déjà mentionné, on baisse la TVA quand l’économie va mal et on relève la TVA quand l’économie va bien.  L’incidence de la taxe peut donc différer selon la situation économique. Quand un secteur est en difficulté, la baisse de TVA s’apparente à un subside au secteur. A l’inverse quand la situation économique s’améliore, la hausse de la TVA s’apparente à une taxe sur les consommateurs. Mais ils existent une autre explication possible à cette asymétrie.   Les coûts d’ajustement sont différents entre une baisse et une hausse de la production (la baisse étant plus facile que la hausse). Pour un restaurateur, le nombre de plats servis est ajustable à la baisse et moins à la hausse.  Cela induit une asymétrie de l’élasticité de l’offre, d’où résulte une asymétrie de l’ajustement des prix. Concrètement, la quantité produite augmente moins fort après une baisse de TVA qu’elle ne diminue après une hausse de TVA, ce qui implique que les prix s’ajustent plus fortement à la hausse qu’à la baisse. Les ajustements de prix sur des marchés compétitifs sont donc a priori plus forts à la hausse qu’à la baisse.

Cet effet des coûts d’ajustement doit cependant être tempéré en situation de concurrence imparfaite. Les consommateurs réagissent en effet plus facilement à des variations importantes de prix pour des raisons de visibilité, ou de coût d’ajustement de leurs habitudes de consommation. Dès lors en situation de concurrence imparfaite, les entreprises qui ont un pouvoir sur les prix, atténuent les hausses de prix pour minimiser les baisses de consommation et accentuent les baisses de prix pour créer un « effet promotionnel ». Cet effet tend à compenser le premier et donc à limiter l’asymétrie dans la hausse et la baisse des prix. Il faut aussi préciser que ces effets sont temporaires.   L’argument des coûts d’ajustement et les effets promotionnels disparaissent avec le temps.

[1] Who Really Benefits from Consumption Tax Cuts? Evidence from a Large VAT Reform in France
(Youssef Benzarti & Dorian Carloni), American Economic Journal: Economic Policy, 11.1 (2019): 38-63.

[2] What Goes Up May Not Come Down: Asymmetric Pass-through of Consumption Taxes (Youssef Benzarti, Dorian Carloni ,Jarkko Harju and Tuomas Kosonen), Journal of Political Economy, 128.12 (2020): 4438–4474. 

[3] Jean Hindriks and Valerio Serse (2020), The incidence of VAT reforms on electricity market: Evidence from Belgium, Lidam/CORE DP 2020/12.

[4] Avec une répercussion sur le client de 20% de la baisse de la TVA de 21% à 6% suivie d’une répercussion de 50% de la hausse TVA de 6% à 21%, on obtient respectivement une baisse du prix du plat de 0.2*[(1.06-1.21)/1.21] =2.5%  suivie d’une hausse du prix du plat de  0.5*[(1.21-1.06)/1.06]=7.1%.